Станут ли референдумы в Украине на правовой фундамент?

Вопрос, вынесенный в заголовок, к сожалению, не случаен, потому что такого фундамента не хватает и для всех других инструментов демократии в нашей стране.  Но если, например, относительно выборов есть...

Вопрос, вынесенный в заголовок, к сожалению, не случаен, потому что такого фундамента не хватает и для всех других инструментов демократии в нашей стране. 

Но если, например, относительно выборов есть понимание их роли и требований к ним, то в вопросе референдумов еще должны прийти к консенсусу, по крайней мере, в фундаментальных принципах связи референдумов и представительской власти.

Как можем видеть из волны референдумов последнего времени во многих странах Европы, такая связь существует. Например, референдум в 2015 г. в Греции, определявший, возможна ли поддержка страны со стороны ЕС, должен был одобрить или нет решение власти страны относительно ее финансовой политики. Результаты недавнего апрельского референдума в Нидерландах, вызвавшего горячие дискуссии в Украине, были лишь этапом принятия решения. Хотя статус этого референдума консультативный (т.е. он не был обязательным), по предмету он — законодательный. На голосование были вынесены вопросы о поддержке конкретного документа, принятого парламентом, — акта о ратификации Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Дальше — опять соответствующий шаг органов власти. Учитывая факт референдума и его результат, правительство подает в парламент свое решение, содержанием которого может быть либо денонсация акта о ратификации, либо же продолжение предыдущей правительственной линии. То есть в обоих случаях референдум как акт прямого народовластия является одним из этапов формирования государственной политики по какому-то вопросу.

Эти моменты важно принять во внимание, когда речь идет о задаче для Украины поставить сам институт референдума на надежную основу правового регулирования. Хотя, как показывают события 2014 г. в Крыму, Донецке и Луганске, никакой закон не спасает от спекуляций “волей народа”, если действия опираются на силу. Но это не исключает необходимости взвешенно подойти к формированию правовой основы для референдумов в Украине. Тем более что с марта с.г. в Конституционном суде Украины рассматривается вопрос относительно действующего Закона “О всеукраинском референдуме”. Депутаты — инициаторы представления просят определить, имело ли место нарушение процедуры во время принятия этого закона, и являются ли конституционными его положения о другом, чем установленный Конституцией, порядке принятия Конституции.

Каким бы ни было решение по каждому из аспектов, оно все равно будет стимулировать продолжение дискуссии как о роли референдума в демократиях, так и о содержании собственно обсуждаемого закона. А начала эту дискуссию еще в 2013 г., в условиях полнейшего молчания тогдашних законодателей, Коалиция общественных организаций “За честный референдум” при поддержке IFES, NED, Международного фонда “Відродження”, NDI, Программы MATRA.

В общем, в публичной плоскости следует обсудить по крайней мере несколько основных вопросов. Чем является консультативный референдум? Если обязательные назначаются президентом (для утверждения закона о внесении изменений в некоторые разделы Конституции) и парламентом (акт об изменении территории Украины), то консультативный, провозглашаемый президентом, может быть только по народной инициативе. Кто с кем в таком случае консультируется? Каким должен быть вопрос? Как ответ на вопрос становится частью политики? Как можно реализовать законодательный референдум по народной инициативе?

К закону есть множество вопросов и процессуального характера. В 2012 г. команда юристов Виктора Януковича (кое-кто из них и сейчас представляет украинское государство в международных правовых институтах либо трудится на парламентской ниве) вооружила тогдашнего президента безотказным инструментом влияния. Глава государства мог протащить любое решение, апеллируя при этом к “воле народа”. У него есть возможность сделать это и сейчас, потому что Закон “О всеукраинском референдуме” остается действующим, а его правило выписано так, чтобы каждый этап референдума был под контролем президента. 

Процедурные ловушки

В законе настолько переплелись несовершенные процедуры регулирования с политическим манипулированием, что простого улучшения отдельных положений недостаточно, чтобы референдумы всех видов стали надежной опорой для демократии. 

Да, можно создать условия для инициирования и проведения референдумов по народной инициативе. Можно увеличить срок сбора подписей для создания инициативной группы до, предположим, 90 дней, потому что собрать 3 млн подписей в двух третях областей за 40 дней, как требуется сейчас, нереально. Можно дать больше времени ЦИК для проверки этих подписей, так как честно проверить 3 млн за семь дней даже выборочно нереально: поскольку такая выборка будет произвольной, то ЦИК либо будет проверять, либо “будет проверять”.

Можно пересмотреть необходимость присутствия представителя ЦИК на собраниях граждан для подтверждения факта их проведения, и на порядок уменьшить количество участников такого собрания (сейчас, чтобы только создать инициативную группу, которая будет заниматься подготовкой к инициированию референдума, должны где-то собраться не менее 2 тыс. чел.). Можно прописать требование, чтобы предмет референдума был один, а вопросов не было, например, три десятка. 

Можно привести в соответствие со здравым смыслом и рекомендованными правилами работу комиссий, поскольку нынешнее положение закона, признающего полномочия комиссии в день голосования и подсчета голосов независимо от количества присутствующих членов комиссии, позволяет принимать решение большинством присутствующих (не важно, сколько их есть), а какого-либо члена комиссии руководитель местной государственной администрации может заменить в любой момент в день голосования.

Можно исключить ситуацию, когда решение на референдуме принимается большинством тех, кто в нем участвовал, установив квалификационные требования либо к тому, чтобы референдум был признан состоявшимся, либо к количеству голосов для принятия решений. Можно, наконец, предусмотреть хотя бы малейшие возможности для представления альтернативных точек зрения, для освещения их в СМИ, для судебного обжалования; достичь взаимопонимания относительно того, можно ли снова выносить на референдум тот же вопрос, и если можно, то когда. Однако без ответа пока что остаются вещи доктринального характера.

Камни преткновения

Первый — может ли в процессе референдума создаваться и приниматься какой-либо закон вне парламента? Нынешний закон позволяет это делать и даже поощряет. 

Позиция КСУ в деле о принятии Конституции и законов Украины на референдуме 16 апреля 2008 г. заключается в том, что народ может принимать законы Украины или вносить в них изменения (кроме законов, принятие которых на референдуме не допускается, согласно Конституции Украины), но “в порядке, который должен быть определен Конституцией и законами Украины”.

Пока что неясно, где именно создается такой проект, кто его авторы, как в нем учитываются любые предложения, когда, как и кому “народ” передает свой закон, но при этом такой продукт становится законом. Несмотря на то, что к картине процесса больше подходит название “Народ пишет письмо турецкому султану”, а не “Народ принимает закон”.

Гарантировать такой референдум, по действующему закону, может только глава государства. И все это вовсе не означает, что идея законодательного референдума учитывает лучшие практики референдумов, рекомендованные Венецианской комиссией. Даже в практике Швейцарии, которая является едва не каноном для моделей прямой демократии, где народ может инициировать пересмотр законов, частичный или полный пересмотр Конституции страны, эти действия проходят при соблюдении правил, установленных на уровне Конституции. Главное у них — парламент на всех этапах включен в эти процессы. Он может высказать свое мнение и дать рекомендацию принять инициативу или отклонить ее. Если федеральный парламент рекомендует отклонить инициативу, то голосуется вопрос именно об инициативе — давать ей дальнейший ход или, возможно, внести альтернативный проект. Тогда голосование должно проходить по обеим инициативам — и по внесенной, и по парламентской. В целом процедуры законодательной инициативы и законотворчества в Швейцарии можно охарактеризовать как инклюзивные, но законотворчество народом вне представительных органов власти — союзным или кантональными парламентами — исключается. 

Попытки моделировать законодательный референдум по действующему закону приводят к выводу: пока что у нас слишком много открытых вопросов, чтобы уже сейчас работать с таким механизмом.  Второй камень преткновения — разрешенный законом референдум относительно “новой Конституции”. Ну нет в действующей Конституции “новой” Конституции. К тому же, опять-таки неясно, на чьем колене будет писаться такая “новая Конституция”, и какой будет ее легитимность. Действующая Конституция дает широкие возможности вносить в нее изменения. Ее можно корректировать в установленном порядке, утверждать на референдуме (но с нормальными процедурами) те три части, для которых это предусмотрено. И если постараться и обеспечить конституционный характер внесения изменений, аргументацию и публичность этого процесса, то можно получить системно обновленные легитимные положения, которые в свою очередь будут гарантировать легитимность Конституции.

Третий камень — заложенное в действующем законе понимание референдума как “высшей формы демократии”. Очень напоминает матрешку системы подчинения органов представительской власти в советский период, но не отвечает принципу единства форм демократии, который подчеркивается в Резолюции СЕ “Об инструментах участия граждан в представительной демократии” №1121, 1997 г. Опять же, в уже цитированном решении КСУ вполне справедливо замечено, что “референдум, как и другие формы непосредственной демократии, не должен применяться сам по себе или только в связи с конституционной фиксацией принципа народного суверенитета. Непосредственная демократия и представительская демократия являются важными объектами конституционного регулирования и должны быть легальными способами и средствами реализации власти…

Правовое регулирование порядка осуществления непосредственной демократии, в частности референдума, направлено на то, чтобы соединить эти формы со способами и средствами, характеризующими представительскую демократию, взаимодополнить их, но не сделать конфликтными с возможной подменой парламента референдумом (или наоборот)”. В сущности, решения, принимаемые на референдуме, и решения, принимаемые избранными представителями, которым народ делегирует соответствующие полномочия, — это этапы принятия решения по одному и тому же вопросу. 

По всей видимости, развивать референдумное право согласно Кодексу надлежащей практики относительно референдумов (2007 г.) и Руководящих принципов для конституционных референдумов на национальном уровне (2001 г.) очень сложно, пока в системе законодательства действует закон, к содержанию и процедуре принятия которого остаются серьезные вопросы. Вряд ли может вызвать доверие закон, не рассмотренный профильным комитетом и принятый за пять минут в редакции первого чтения, хотя до этого он уже прошел второе чтение. Закон, применение которого может подорвать правовой базис государственности и затянуть своеобразный гордиев узел непредсказуемых политических последствий. 

Задать правовые рамки для референдума можно лишь при условии системного развития положений Конституции, законодательства, демократической практики в политике и их взаимной согласованности.

Автор материала: Светлана Конончук, Юлия Тищенко

По материалам: Zn.ua

Материалы по теме: